時間：2011-09-13來源：人民長江
摘要：實行最嚴格水資源管理制度是實現流域水資源可持續利用，保障經濟社會可持續發展的必然要求。在分析和研究新安江流域水資源開發利用現狀及其存在問題的基礎上，根據太湖流域管理局制訂的新安江取水許可總量控制指標，分別從水量管理、水質管理以及水生態管理3個方面提出了符合流域水資源特點的水資源管理“三條紅線”保障措施，以期實現新安江流域水資源有效保護和管理。
關鍵詞：水資源管理；保障措施；水資源可持續利用；新安江流域
中國法分類號：TV21 文獻標志碼：A
1 流域概況
新安江流域位于錢塘江流域上游，地跨安徽和浙江兩省，總面積12151.2km2[1]。流域為典型的亞熱帶季風氣候，受地形影響，流域降雨以鋒面型和低壓型暴雨居多，雨量充沛，水資源豐富，多年平均降雨量和地表水資源量分別為1760mm和125.8億m3，但年際與年內分配極不均勻。
2007年新安江流域總人口為197.2萬人，平均人口密度162人/km2，城鎮化率僅為33.1%。由于流域地處山丘區，經濟基礎相對薄弱，但豐富的旅游資源為流域第三產業的發展提供了支撐，2007年流域實現國內生產總值361.2億元，其中第三產業所占比重達到了41.3%。
由于水資源開發利用程度較低，流域水體水質總體較好，現狀參評的11個水功能區全年水質均能達到III類水體水質標準。但近年來，隨著流域內城市規模的不斷擴大、城市人口的增加以及旅游業的快速發展，流域用水量與廢污水排放量不斷增加，部分城區河段水體水質污染指標呈上升趨勢，部分時段水質超標。
2 流域水資源開發利用特點及存在的問題
與流域經濟社會快速發展的狀況相比，在流域水資源開發利用和水資源管理等方面存在著明顯的不協調、不適應，若對其不加以重視和改善，水多、水少、水臟等問題并存，將成為制約新安江流域經濟社會可持續發展的主要因素。
2.1 用水效率不高，節約用水工作有待深化
新安江流域位于我國南方豐水地區，水資源量相對豐富，但由于人們長期以來形成的用水習慣，用水效率和用水管理水平不高，用水工藝落后，節水意識不強，因此用水浪費現象普遍[2]。據統計，流域現狀工業用水重復率僅在20%左右[3]，農業灌溉水利用系數過低，平均只有0.4左右，城鎮自來水管網漏損率達到20%，用水效率遠低于浙江省和安徽省的平均水平，節水潛力較大。
2.2 基礎設施薄弱，季節性工程型缺水嚴重
流域內主要城鎮工業和生活用水主要從河道中直接取水，供水保證率不高，夏季8-10月，高峰用水已感不足，遇枯水年份和枯水期，農田灌溉缺水問題突出，為典型的工程型缺水。遇P=90%枯水年份，流域缺水量為1.45億m3，缺水率達到15.6%，總體抗旱能力較低。
2.3 水資源管理制度措施不健全，有待完善
2007年新安江流域總用水量為7.87億m3，而至2007年底，全流域共發放有效取水許可證513套，年終保有河道外取水許可審批水量2.25億m3，僅占流域實際用水量的28.5%，流域取水許可管理工作亟待加強，同時，流域內用水戶計量監測設施建設不健全，取水許可證的發放不到位等現象較為普遍，無法對流域用水總量進行有效的監督和控制，水資源管理機制有待完善。
2.4 水質問題逐步顯現，水資源保護亟待加強
隨著用水量與廢污水排放量的增加，流域部分水體水質污染指標呈上升趨勢，特別是在鄰近工業集中區和人口聚集區的局部河段，水污染最為嚴重，局部受到污染的水體已無法飲用和灌溉[3]。在流域經濟社會快速發展的同時，必須加大治污和水資源保護力度，重視經濟社會發展對水質的影響，統籌社會經濟發展與生態環境建設之間關系[4]。
3 流域水資源管理控制紅線
2009年2月水利部部長陳雷在全國水資源工作會議上提出了“實行最嚴格的水資源管理制度，保障經濟社會可持續發展”，劃定了水資源管理“三條紅線”：①建立水資源開發利用控制紅線，嚴格實行用水總量控制；②建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費；③建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量[5]。
為了實行最嚴格的水資源管理制度，建立新安江流域水資源管理的“三條紅線”，太湖流域管理局以《東南諸河水資源綜合規劃》及相關規劃成果為基礎，開展了新安江流域取水許可總量控制指標方案研究工作，提出了相應的控制指標，詳見表1。
表1 2010年新安江流域水資源管理“三條紅線”控制指標
4 保障水資源管理“三條紅線”的對策措施
現代水資源管理的目標是保護水資源、維護良好的水環境、以水資源的可持續利用促進經濟社會的可持續發展[6]。根據新安江流域水資源特點，為實現流域水資源管理目標，應分別從水量管理、水質管理以及水生態管理3方面采取相應的對策措施，保障流域水資源管理“三條紅線”的實現。同時，將對策措施在實際水資源管理工作中應用后取得的實施效果和工作經驗反饋至控制目標層和措施管理層，以指導和完善流域及區域的水資源管理工作，詳見圖1。
圖1 新安江流域水資源管理控制路線
4.1 水量管理
根據流域水行政主管部門的工作職能，流域水量管理方面可分為基礎層、管理層、決策層和輔助層4個層次，各部分之間互為基礎又相互指導，并最終通過流域水資源管理信息系統有機地結合起來，共同作用于流域水資源管理工作的過程之中，詳見圖2。
圖2 新安江流域水量管理控制策略路線
（1）加強流域水資源管理基礎性工作。開展和推廣建設項目水資源論證和企業水平衡測試是新安江流域水量管理的基礎。通過此項工作的開通，一方面可保證新建項目的合理用水，提高用水效率和效益，從而為取水許可的科學審批提供技術依據；另一方面可摸清企業的用水現狀、了解用水水平、明確節水潛力，從而有的放矢地采取相應措施，達到老企業節水改造，提高用水效率的目的。目前，在新安江流域用水效率普遍不高、企業節水意識淡薄的情況下，應通過積極組織、資金扶持等措施開展水資源管理基礎性工作，解決當前用水現狀不清、節水潛力不明、用水管理不科學的現狀。
（2）提高流域水資源管理水平。用水定額管理和節約用水管理是流域水量管理的抓手。在新安江流域積極開展定額管理和節約用水工作的意義不僅體現在用水效率和管理水平的提高，更體現在因節約用水而減少廢污水排放，保護和改善了流域水環境的生態價值。而對流域用水管理水平相對較低的現實情況，浙江省和安徽省地方各級水行政主管部門應根據區域技術經濟條件和水資源狀況，盡快制定相對完善的用水定額標準，并以此為基礎，推進和指導流域的節約用水工作，提高流域的用水效率和水資源管理水平。
（3）提高流域水資源優化配置和行政決策能力。水資源的權屬在水資源管理學中具有極其重要的作用[7]，只有在水權清晰的前提下才能對流域水資源進行有效的管理，才可為流域水行政主管部門取水許可審批和計劃用水提供支撐，實現水資源的優化配置。在目前新安江流域水權制度尚未建立的前提下，流域水行政主管部門應根據流域實際用水情況以及在水資源綜合規劃中確定的水資源配置方案，研究和制定流域水量分配方案和水資源管理調度辦法。另一方面，應規范和加強流域取水許可審批和年審制度（尤其是農業用水估算和審批），掌握流域實際用水情況；并以此為基礎，提出流域年度用水計劃，作為水行政主管部門的工作依據，提高行政決策能力。
（4）積極開展流域用水計量和取水許可監督管理。作為流域水資源工作的補充，用水計量和取水許可監督管理貫穿于整個水資源管理的過程之中。針對新安江流域當前水資源基礎工作相對薄弱的現狀，應重點加強流域日取水量在1萬t以上生活和工業取水戶用水計量設施的建設工作，實現取水量的在線監測，積極開展農業用水計量和估算方法的研究；同時應加大監督性監測的工作力度，結合取水許可換證工作，每年抽取發證量10%以上的取水戶開展監督性監測工作。用水計量和取水許可監督管理不僅應成為流域機構推行總量控制、定額管理以及水量分配的輔助手段，而且也應成為流域解決省市糾紛、解決流域水資源供需矛盾的技術支撐。
4.2 水質管理
（1）加強污染源治理，控制外源污染。流域應轉變發展方式，實施產業結構的調整，優先發展旅游服務業，關、停、并、轉高污染的工業企業，發展高新技術產業，促進產業優化升級，堅持節約、清潔發展。同時，應強化點、面源污染源的治理，嚴格實行污染物排放總量控制與濃度控制相結合的污染控制制度，強化節水減排，減輕水污染負荷。
（2）加強流域水質監測及監督管理。在加強水質監測能力和監測隊伍建設，提高監測水平的基礎上，應加強對入河排污口和功能區水質的監管力度，加強監督監測力度，及時掌握功能區水質的變化情況和入河排污口的排污情況。同時，應針對流域飲用水源保護區和重要污染源周邊水體積極開展常規巡測，并在重點水功能區以及行政分區交界斷面設立水質自動監測站，實現在線監測，保障流域水體水質及水環境安全。
（3）突出水源地保護，保障供水安全。新安江流域水資源豐富，水質情況較好，新安江水庫更是優質的飲用水水源地。應嚴格執行有關法律法規，落實飲用水保護區各項環境管理措施，應按照優先保護飲用水源的原則，統籌兼顧上下游地區的社會經濟發展，嚴格劃定飲用水水源保護區，積極開展水資源保護工作。
4.3 水生態管理
（1）加強小流域綜合整治。由于新安江流域所處的特殊地理位置和氣象條件，山區小流域多發洪水災害，加上一些地方水土流失嚴重，河床抬高或被侵占，行洪能力大大下降，一遇稍大洪水即造成災害。應針對山區地形及降雨特點，積極開展小流域綜合治理工作。
（2）積極開展生態補償機制研究。建立生態補償機制是實現人與自然和諧的重要舉措，是落實科學發展觀，構建和諧流域，實現共同發展的必然要求[8]。目前，新安江流域已開展了生態補償與流域生態共建共享課題的研究，并取得了一定的成果。為進一步促進省際河流上下游實現經濟發展和環境保護雙贏、上下游協調發展，新安江流域應繼續開展生態補償機制的探索與試點工作。
5 結語
實行最嚴格的水資源管理制度是應對嚴峻水資源形勢和保障經濟社會可持續發展的重大舉措。面對新安江流域水資源開發利用程度和用水效率相對較低、水資源管理水平不高的現狀，應充分認識流域水資源管理工作的長期性和復雜性。水資源管理部門應以落實新安江流域水資源管理“三條紅線”為契機，從強化流域水資源基礎工作著手，加快流域水資源監控能力建設，積極開展流域水量分配和水資源優化配置研究，提高流域水資源配置的綜合效益，逐步提高流域的水資源管理水平和行政決策能力，為流域水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展提供保障。
參考文獻：
[1] 水利部太湖流域管理局.新安江流域取水許可總量控制指標方案研究報告[R].上海：水利部太湖流域管理局，2009.
[2] 安徽省水利水電勘測設計院.錢塘江流域新安江水庫上游水量水質預測分析[R].安徽：安徽省水利水電勘測設計院，2004.
[3] 安徽省水利水電勘測設計院.安徽省新安江流域綜合治理規劃報告[R].安徽水利水電勘測設計院，2000.
[4] 浙江省水利水電勘測設計院.錢塘江河口水資源配置規劃報告[R].浙江：浙江省水利水電勘測設計院，2005.
[5] 王方清，吳國平，劉江壁.建立長江流域水功能區的污紅線的幾點思考[J].人民長江，2010，41（15）：19-22.
[6] 黃強，喬西現，劉曉黎.江河流域水資源管理統一管理理論與實踐[M].北京：中國水利水電出版社，2008.
[7] 于萬春，姜世強，賀如泓.水資源管理概論[M].北京：化學工業出版社，2007.
[8] 中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007.
作者簡介: 甘升偉, 男, 工程師, 碩士, 主要從事水資源規劃與管理工作。
