時間：2011-10-31來源：包曉斌
西部地區(qū)特定的自然地理條件決定了水資源在西部經(jīng)濟和社會發(fā)展進程中的重要性。由于自然、歷史等多方面的原因，西部水利發(fā)展嚴(yán)重滯后，主要存在著水資源配置不合理、開發(fā)利用效率低、水土流失和水污染嚴(yán)重、抗御洪澇災(zāi)害的能力差等問題。水利已成為西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善的重要制約因素。特別是隨著西部大開發(fā)的推進，經(jīng)濟與社會的發(fā)展，對水資源的需求越來越高，水資源的供需矛盾也更加突出。這就需要完善西部地區(qū)水資源管理措施，制定西部地區(qū)水資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略，確保西部大開發(fā)中水資源合理開發(fā)利用和調(diào)配。
一、西部地區(qū)水資源利用狀況
（一）西部地區(qū)水資源稟賦
西部地區(qū)位于我國長江、黃河等主要江河的上游，因歷史原因和自然條件的差異，或水少地多，或水多地少，生態(tài)環(huán)境脆弱，洪澇、干旱、地震、滑坡及泥石流等自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。西部地區(qū)的水資源地域分布可劃分為西北和西南兩個大區(qū)。西部地區(qū)水土資源極不均衡,西北地區(qū)水少土多，西南地區(qū)水多土少，自然條件有很大不同。西北地區(qū)西北地區(qū)有三分之二的地區(qū)屬干旱和半干旱地區(qū)，其地域分布與土地、礦產(chǎn)資源等不匹配。西北地區(qū)多年平均降雨量235毫米左右，而年蒸發(fā)量卻高達1000～2600毫米。由于人類活動的加劇，資源性的水資源短缺十分嚴(yán)重，可利用量不足1200億立方米。特殊的地理和氣候條件，加上社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人口的急劇增加，致使西北地區(qū)水資源緊缺的矛盾日益突出，水資源短缺成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。西南地區(qū)是長江、珠江和怒江、瀾滄江、雅魯藏布江等江河的上游區(qū)，濕潤多雨，水系發(fā)育，多年平均降雨量在1000～2000毫米以上，可利用水資源量為3470億立方米。西南地區(qū)的水資源總量雖然豐富，但由于來水與用水在時間和空間上的錯位和不協(xié)調(diào)，大部分調(diào)節(jié)和供水工程數(shù)量不足引起工程性缺水。盡管西南地區(qū)水能資源極其豐富，可開發(fā)容量為2.67億千瓦，占全國的70％。但很多地區(qū)山高谷深，地形地貌復(fù)雜，耕地少、質(zhì)量差且較分散，客觀上加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水資源開發(fā)利用的難度。
西部地區(qū)的多年平均水資源總量為15014.35億立方米，其中地表水量為14765.82億立方米，地下水量為4964.27億立方米，地表與地下水資源重復(fù)量為4715.74億立方米。西北地區(qū)的水資源總量為2359.83億立方米，占全國水資源總量的8.35%，分別比東部和中部地區(qū)低10.46個、19.71個百分點；西南地區(qū)的水資源總量為12654.52億立方米，占全國水資源總量的44.78%。
（二）西部地區(qū)水資源利用變化
2009年西部地區(qū)用水量1914.2億立方米，占全國總用水量的32.1%，其中西南地區(qū)用水896.1億立方米，占整個西部地區(qū)用水量的46.8％；西北地區(qū)用水量為1018.1億立方米，占整個西部地區(qū)的53.2%。整個西部地區(qū)用水量動態(tài)變化呈上升的態(tài)勢，但其增長幅度較小，階段性變化明顯，2009年西部地區(qū)用水量比1980年增長16.0%。西南和西北地區(qū)用水量呈現(xiàn)穩(wěn)中略增的變化態(tài)勢，如圖1所示。
圖1 西部地區(qū)用水總量變化
自80年代以來，整個西部地區(qū)的用水結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)用水為主，2009年西部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量為1385.6億立方米，占整個西部地區(qū)總用水量的72.4%；工業(yè)用水量為283.3億立方米，占總用水量的14.8%；生活用水量為203.1億立方米，占總用水量的10.6%。農(nóng)業(yè)用水量呈階段性變化，90年代后期，農(nóng)業(yè)用水量呈趨緩下降的態(tài)勢，到2009年西部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量比1995年下降3.4%。西部地區(qū)工業(yè)用水量呈階梯狀增長趨勢，從80年代末至90年代，西部地區(qū)工業(yè)用水量顯著增長，1999年達到211.91億立方米。進入21世紀(jì)以來，西部地區(qū)工業(yè)用水量繼續(xù)呈增長的態(tài)勢，其所占總用水量比例比1980年上升了6.2個百分點。80年代初期以來，西部地區(qū)生活用水量逐年持續(xù)增加，2009年西部地區(qū)生活用水量比1995年增長83.8%，其所占總用水量比例比1980年上升了5.7個百分點，如圖2所示。
圖2 西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)用水量變化
二、西部地區(qū)水資源開發(fā)利用中的主要問題
西部地區(qū)自然環(huán)境特征和水資源利用方式不當(dāng)導(dǎo)致區(qū)域性水資源的嚴(yán)重短缺，水資源開發(fā)利用程度極不均衡。西部地區(qū)的長江及西南水系水資源開發(fā)利用率僅為6%左右，但西北的內(nèi)陸河及黃河的水資源開發(fā)利用率已達到30%以上。部分地區(qū)的水資源開發(fā)利用已經(jīng)超過當(dāng)?shù)厮Y源的承載能力。西部地區(qū)水資源開發(fā)利用存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）西部地區(qū)由于缺乏統(tǒng)一管理，水資源過度開發(fā)，粗放利用和浪費嚴(yán)重。同時，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理以及礦產(chǎn)資源的無序開發(fā)，更加劇了水資源短缺的程度。
（2）西部地區(qū)一方面水資源嚴(yán)重不足，同時由于生產(chǎn)手段落后、工程不配套、市場經(jīng)濟意識淡薄、管理粗放等原因，水資源利用效率較低。許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水灌溉定額高于全國平均水平。
（3）西部地區(qū)水資源供需矛盾日益突出。用水競爭使上下游用水關(guān)系緊張，各地爭相引水?dāng)U大灌溉面積，進一步導(dǎo)致區(qū)域水生態(tài)失衡。
（4）西部地區(qū)工業(yè)萬元產(chǎn)值耗水量高出全國平均水平1～3倍，用水量的增加相應(yīng)地加大了排污量，使水資源的可利用量進一步減少。在全國污染嚴(yán)重的江河湖泊中，包括西部地區(qū)的黃河干流、支流渭河、湟水河、云南滇池等。
（5）西部地區(qū)地下水資源開采量大，地下水利用量呈持續(xù)增長趨勢。部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，形成多處下沉漏斗，并且漏斗范圍逐年擴展。這一現(xiàn)象在城市和井灌區(qū)尤為嚴(yán)重。
（6）西部部分地區(qū)生活及工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水，未考慮生態(tài)環(huán)境用水，造成河道時常斷流。塔里木河、黑河的上中游過量用水，耕地鹽漬化，下游則河湖干涸，大片土地荒漠化，生態(tài)環(huán)境惡化。
（7）西部地區(qū)總?cè)丝诩s占全國的1/4，但貧困人口卻占全國貧困人口的一半以上，一些地方農(nóng)村人口的飲水困難問題還沒有完全得以解決。
（8）由于水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不能完整反映水資源本身的價值，難以發(fā)揮有償使用的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)作用，從而導(dǎo)致水資源未得到充分利用。同時，不合理利用水資源的處罰標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)過低，使得水行政執(zhí)法人員對違法用水戶的處罰未獲得實際效果。
三、西部地區(qū)化解水資源短缺的管理措施
1. 實施節(jié)蓄工程的技術(shù)措施
西部地區(qū)以水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護工程建設(shè)為重點，切實開展西部地區(qū)的水資源優(yōu)化配置，提高水資源的有效利用率。一方面把推廣節(jié)水灌溉作為重要工程措施加以推廣。西部地區(qū)的主要節(jié)水灌溉類型包括渠道防滲、低壓管灌、噴滴灌、微灌等。另一方面，通過興建小型、微型雨水集蓄利用工程和供水水源工程，重點解決貧困地區(qū)農(nóng)村飲水困難和重點地區(qū)的缺水問題。在降水少的地方建設(shè)水塘等雨水集蓄工程，在有一定降雨條件的地方建設(shè)水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程。通過水資源的合理開發(fā)利用，有效節(jié)約保護，促進西部地區(qū)水資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
2. 提高用水效率的經(jīng)濟措施
西部地區(qū)水資源管理經(jīng)濟措施主要包括兩方面內(nèi)容，一方面通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來改善用水結(jié)構(gòu)，提高單方水的經(jīng)濟產(chǎn)出。另一方面建立市場機制，通過經(jīng)濟杠桿促進用水效率的提高。
（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的單調(diào)的糧食主導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)，縮減耗水量較大的農(nóng)作物種植面積，增擴低耗水量農(nóng)作物種植面積。張掖地區(qū)建立與水資源承載力相適應(yīng)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實行以水定產(chǎn)業(yè)、以水定結(jié)構(gòu)、以水定規(guī)模、以水定灌溉面積。在連續(xù)幾年大幅度削減用水量完成黑河分水任務(wù)的情況下，加大種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的單一糧食主導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)，逐步形成農(nóng)作物制種、優(yōu)質(zhì)牧草、經(jīng)濟作物等新型的產(chǎn)業(yè)格局。貫徹落實地區(qū)“三禁三壓三擴”政策，即禁止開荒、禁止移民、禁止種植高耗水作物；壓縮耕地面積、擴大林草面積。壓縮糧食面積、擴大經(jīng)濟作物面積、壓縮高耗水作物面積，擴大低耗水作物面積。
（2）市場機制形成
①建立合理的水資源有償使用制度
建立與取水許可制度相配套的水資源有償使用制度。資源使用費是將水資源使用中外部成本內(nèi)部化的最有效形式，政府應(yīng)采用作為對水資源使用的經(jīng)濟政策導(dǎo)向，通過設(shè)定不同的收費標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵、限制和約束水資源使用類型。將水資源使用費作為財政專項收入，由中央和地方政府通過財政預(yù)算用于水資源保護和公益性水資源開發(fā)及其管理等特定項目。
②建立合理的水價形成機制
實行定額水價制度，用水戶在定額內(nèi)用水實行基本水價，超定額用水加價收費，建立合理的水價形成機制。水價形成機制主要包括三方面內(nèi)容：一是基于供水成本的水價形成機制的建設(shè)；二是分類與累進制水價制度的建立與完善；三是基于用水戶實際承受能力水價調(diào)整方案制定，尤其要考慮困難群眾的基本水權(quán)，制定出相關(guān)的經(jīng)濟補助政策和保障措施。
③初步建立水權(quán)交易制度
要通過市場配置水資源，必須明確規(guī)定水權(quán)。創(chuàng)建水權(quán)后，還需要登記水權(quán)并保證水權(quán)的實施。允許水量自由交易，探索和逐步規(guī)范符合地區(qū)區(qū)情的水權(quán)，培育水市場。政府對交易價格予以指導(dǎo)，規(guī)定農(nóng)業(yè)用水交易價格上限。鼓勵用水戶將節(jié)約的水量以有償轉(zhuǎn)讓出售，出售價格在接受政府宏觀指導(dǎo)的前提下，逐步建立水使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓和水的準(zhǔn)市場，引導(dǎo)水資源向高效率的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品流轉(zhuǎn)。
3. 推動節(jié)水社會建設(shè)的組織措施
西部地區(qū)采取了多種組織方式，開展水資源合理而有效的開發(fā)利用活動。先后通過農(nóng)民用水者協(xié)會、水票供水、畝交計費、聯(lián)水承包、供水服務(wù)站等形式，進行灌溉用水管理體制和運行機制的創(chuàng)新。近年來，西部地區(qū)全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，努力提高水資源利用效率，建設(shè)節(jié)水型社會已取得了明顯成效。相繼開展了甘肅省張掖地區(qū)、四川省綿陽市等節(jié)水型社會建設(shè)試點。
西部地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉打破了傳統(tǒng)、低效的灌溉管理模式，以“用水者參與”為特征的基層灌溉管理組織形式迅速發(fā)展。用水者協(xié)會規(guī)范產(chǎn)生、職責(zé)明確，實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從組織上和制度上落實了用水戶參與管理的權(quán)力。水利群管體制改革的內(nèi)容主要包括：成立農(nóng)民用水者協(xié)會、承包、渠長責(zé)任制、按畝計費等。大多數(shù)省區(qū)先后組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會，明確管理責(zé)任主體，實行法人與個人承包管理小型水利工程，把水利工程管理、用水管理、使用和投資效益與責(zé)任主體的切身利益結(jié)合起來。規(guī)范了水費計征秩序，提高了水費收繳透明度，灌溉用戶直接參與管理，促進了節(jié)約用水，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、管、收相統(tǒng)一的建設(shè)與管理運行新機制。
4. 保證用水效率的制度措施
西部的各省區(qū)均制定了取水許可制度實施細(xì)則。凡在本省區(qū)境內(nèi)一切利用水工程或機械提水設(shè)施直接從江河、湖泊、地下取水的單位和個人，都應(yīng)當(dāng)按本細(xì)則規(guī)定向水行政主管部門申請取水可許證，并按規(guī)定取水。取水許可必須符合江河流域的綜合規(guī)劃，國家和地方的水中長期供求計劃，遵守經(jīng)批準(zhǔn)的水量分配、調(diào)整方案或協(xié)議。取用地下水不得超過地下水年度計劃可采總量，在地下水超采區(qū)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制開采地下水。在水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)下，村級農(nóng)民用水者協(xié)會根據(jù)確定的水權(quán)面積，將分配到本級的用水總量指標(biāo)進行分解，民主分配給每一用水戶，落實到地畝，具體到每一灌溉輪次。
四、西部地區(qū)水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略構(gòu)想
隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施及人口數(shù)量的增加，對區(qū)域水資源的需求已迅速增加。根據(jù)國內(nèi)外的用水總量及產(chǎn)業(yè)用水量變化態(tài)勢及管理經(jīng)驗，可以得知西部地區(qū)用水需求不僅必須控制，而且是可以有效控制的。這就需要以節(jié)約用水、提高水的利用效率和水資源合理開發(fā)與優(yōu)化配置為重點，通過適宜的綜合管理措施，改善西部地區(qū)生產(chǎn)和生活用水條件，使西部地區(qū)用水總量及產(chǎn)業(yè)用水量趨于降低或平穩(wěn)，需水量出現(xiàn)零增長或負(fù)增長的趨勢，以水資源的可持續(xù)利用保障西部地區(qū)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
（1）西部水利建設(shè)要實現(xiàn)從以需定供轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┒ㄐ瑁瑢嵭行杷芾怼?span lang="EN-US">
開發(fā)水資源既要考慮防洪除澇，又要考慮生態(tài)環(huán)境的用水及帶來的影響。要改變以往水資源開發(fā)利用只考慮工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)用水，不考慮生態(tài)環(huán)境用水的做法。從重點對水資源進行開發(fā)、利用、治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯λY源開發(fā)利用、治理的同時，要特別強調(diào)對水資源的配置、節(jié)約、保護。從對水量、水質(zhì)、水能的分別管理，以及對水的供、用、排、回用的多家管理，轉(zhuǎn)變?yōu)閷λY源的統(tǒng)一規(guī)劃、配置、調(diào)度和管理。
(2) 強化節(jié)水與水資源高效利用，進一步提高工業(yè)用水重復(fù)利用率和農(nóng)業(yè)用水效率。
采取節(jié)水的工程和非工程措施，建立節(jié)水型行業(yè)和區(qū)域，制定并完善各行業(yè)的用水標(biāo)準(zhǔn)。要注重水資源的節(jié)約和保護，把節(jié)水放在重要的位置，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城市節(jié)水，注重節(jié)水和灌區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、水污染防治等工作，通過提高水資源的利用效率緩解缺水矛盾。加強對現(xiàn)有工業(yè)的節(jié)水治污改造，提高水的重復(fù)利用率。
西北地區(qū)應(yīng)把改進灌區(qū)排水條件、治理土壤次生鹽堿化作為高效節(jié)水現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的重要組成部分。加強老灌區(qū)改造，大力發(fā)展節(jié)水灌溉、集雨灌溉，以解決分散性的用水與廣大西部地區(qū)農(nóng)村飲水的困難。尤其在寧夏河套、陜西關(guān)中、新疆塔里木中游等重點灌區(qū)，要大力推廣渠道防滲，管道輸水及田間節(jié)水等多項節(jié)水措施。
(3) 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少實際用水量。
西部地區(qū)的社會經(jīng)濟用水要適度，嚴(yán)格控制對水資源的過度需求，加強用水管制。要大力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，壓縮高耗水農(nóng)作物面積，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，并與當(dāng)前國家推行的退耕還林還草結(jié)合起來。在控制并逐步壓縮農(nóng)業(yè)用水的目標(biāo)下，將目前以農(nóng)為主的結(jié)構(gòu)盡快調(diào)整為農(nóng)林牧結(jié)合的合理結(jié)構(gòu)，建設(shè)高效節(jié)水的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系；根據(jù)提高總體用水效率的需要，規(guī)劃一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高二、三產(chǎn)業(yè)的比重。積極推進城鎮(zhèn)化，建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。
(4) 開展水權(quán)界定和交易，建立科學(xué)的水價體系。
建立水權(quán)交易的公示和審批制度。在征求了公眾的意見后，水權(quán)交易審批的目的在于讓有關(guān)機構(gòu)衡量各種利益關(guān)系，并以此作為依據(jù)最終決定是否批準(zhǔn)水權(quán)交易。把大型灌區(qū)管理體制改革和小型農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革作為重要突破口，完善水價機制和水價政策體系，充分發(fā)揮價格、稅收政策的調(diào)節(jié)作用，改善西部水利投資環(huán)境。
調(diào)整水費政策，以成本定水價，按照引水量計征水費，對浪費用水罰款或加價收費。建立良好科學(xué)的水價體系和管理體制，充分發(fā)揮價格杠桿的作用，確保地表水、地下水及降水聯(lián)調(diào)機制順利實施。如對于河水灌區(qū)，為了充分利用水資源，充分利用地下水進行灌溉，適當(dāng)提高地表水資源價格，地表水地下水資源的比價足以刺激地下水資源開發(fā)為限，對于地下水資源匱乏而地表水資源豐富地區(qū)，可以適當(dāng)提高地下水資源價格，確保地表水資源合理利用，保護地下水資源。
(5) 實行水資源論證制度，有效保護生態(tài)用水。
西部地區(qū)的一些重大建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)實施水資源論證制度，使西部經(jīng)濟發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整符合當(dāng)?shù)氐乃Y源條件，將生態(tài)環(huán)境用水作為水資源開發(fā)利用規(guī)劃中的重要對象。在水資源開發(fā)利用中保持水循環(huán)的可再生機制和水沙平衡、水鹽平衡、生態(tài)平衡。重大經(jīng)濟建設(shè)項目充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，用水要服從流域或區(qū)域水資源規(guī)劃中對生活及重要生態(tài)環(huán)境用水的安排。要對重大經(jīng)濟建設(shè)項目的供水、用水、排水的可行性與合理性進行分析論證，在新建項目中要重視節(jié)水和高效用水問題，嚴(yán)禁建設(shè)高耗水、重污染的工業(yè)項目。
(6) 推行全社會多元化投入，鼓勵公眾參與水資源的保護
加大水利建設(shè)資金的投入力度，形成社會對水利的多渠道投入機制。加強東部地區(qū)對西部地區(qū)的水資源開發(fā)利用的支援與合作，同時積極利用市場機制擴大水利建設(shè)資金的多渠道來源，鼓勵社會資金投向西部水利建設(shè)。充分運用行政、經(jīng)濟的手段，提高公眾節(jié)水的自覺性，建立水資源決策的民主管理機制，用水戶直接參與區(qū)域水資源的利用，使公眾真正成為水資源保護的主體。
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